פסק-דין בתיק ע"א 1644/04

השופטת ע' ארבל:

           האם מוסמכת עירייה לנהל תובענה ייצוגית ולשמש כנציגה של קבוצת תובעים כלל ארצית? על שאלה זו השיב בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו בשלילה (כב' השופטת ה' אחיטוב-הרטמן) בהחלטתו מיום 11.12.03, בה דחה את בקשת המערערת ליתן רשות להגיש תובענה ייצוגית נגד המשיבים 7-1. על החלטה זו הוגש הערעור שבפנינו.

עיקרי העובדות והחלטתו של בית המשפט המחוזי

1.        המערערת (להלן: העיריה) הגישה תביעה נגד המשיב 1, מרכז סליקה בנקאית בע"מ (להלן: המשיב) ושישה תאגידים בנקאיים נוספים (הם המשיבים 7-2 שיכונו להלן: המשיבים). התביעה הוגשה מכוח שני חוקים שונים - חוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח-1988 (להלן: חוק ההגבלים העסקיים) וחוק הבנקאות (שירות ללקוח), התשמ"א-1981 (להלן: חוק הבנקאות). על פי הנטען, הקמתו והפעלתו של מרכז הסליקה מהוות הסדר כובל וקרטל כהגדרתם בחוק ההגבלים העסקיים, כאשר הרקע לתביעה הינו טענת העירייה, כי המשיבים גבו ממנה עמלות בשיעור מופרז בגין פעולות סליקה של חיובים על פי הרשאה (דהיינו, חיובים שמקורם ב"הוראת קבע").

           העירייה תבעה את זיכוי חשבונותיה לאחר חישוב מחדש של חיובה על פי התעריף הנכון והראוי. לחילופין תבעה העירייה פיצוי או השבה של הסכומים לגביהם נטען כי הם מופרזים - סכום העומד על 811,004 ש"ח בגין שבע השנים שקדמו לתביעה.

           במקביל להגשת התביעה, נתבקש בית המשפט להכיר בה כתובענה ייצוגית, וזאת בשם כל מי שעשה שימוש בשירותי המשיבים לביצוע סליקת הוראות קבע. המשיב 4, בנק דיסקונט לישראל בע"מ (להלן: בנק דיסקונט), אליו הצטרפו שאר המשיבים, הגיש בקשה לסילוקן על הסף של התובענה והבקשה להכיר בתובענה כייצוגית. כן, צורף לדיון בתיק היועץ המשפטי לממשלה אשר הגיש עמדתו בכתב, בהתאם להחלטת בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (כב' השופטת א' חיות).

2.        בית המשפט המחוזי נדרש לשאלה, האם מוסמכת רשות מקומית - העירייה במקרה דנן - לנהל את תביעתה האישית כתובענה ייצוגית. בהקשר זה קבע בית המשפט כי עיקרון חוקיות המנהל מחייב קיומם של שני תנאים מצטברים - הסמכה בחוק והתאמה לחוק. עניינו של הראשון בקיומו של מקור סמכות מכוחו רשאית הרשות לנקוט בפעולה כזו או אחרת, ואילו השני עניינו בדרישה שמעשי הרשות יעלו בקנה אחד עם הוראותיו של כל דין אחר. לאחר שבחן מספר מקורות סמכות אפשריים, לא מצא בית המשפט כי קיים מקור סמכות המאפשר הגשתה של תובענה ייצוגית על ידי העיריה. כך, נדחתה טענת העירייה לפיה, היא יונקת סמכותה לנהל תובענה ייצוגית במקרה דנן מכוח הוראות סעיפים 7, 249 או 340 לפקודת העיריות. בית המשפט נימק זאת בכך, שבתביעתה זו של העירייה "מדובר בחריגה מהעקרון הכללי - הפעלת סמכות עירייה מחוץ לתחומה הטריטוריאלי, הפעלת סמכותה לאינטרס שאינו לוקאלי, לא מבחינת התחום הענייני ולא מבחינת התחום הגאוגרפי". לפיכך, כאמור, נדחתה בקשת העירייה.

           בית המשפט המחוזי חייב את המערערת בתשלום הוצאות משפט ושכר טרחת עורך דין בסך כולל של 70,000 ש"ח בצירוף מע"מ.

טיעוני הצדדים

3.        לטענת העירייה, עמדתה לפיה יש בסמכותה להגיש תובענה ייצוגית עולה בקנה אחד עם לשון סעיפי החוק הרלוונטיים, שכן אין בחוקים מכוחם הוגשה התובענה הייצוגית כל מגבלה על כוחה של עירייה להגיש תובענה ייצוגית. לעניין זה מפנה היא לסעיף 46א(א) לחוק ההגבלים העסקיים ולסעיף 16א(א) לחוק הבנקאות. בשני החוקים נעשה שימוש בתיבה "אדם" כדי לתאר את מיהות הרשאי להגיש תובענה ייצוגית מכוחם. על פי האמור בסעיף 4 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 משתרעת הגדרת "אדם" אף על חבר בני אדם, "בין שהוא תאגיד ובין שאינו תאגיד" ולכן אין מקום לחסום דרכה של המערערת מלהגיש תובענה ייצוגית כאמור.

           כן מוסיפה וטוענת המערערת, כי טעמים שבמדיניות משפטית רצויה תומכים אף הם בטענותיה. בבסיס חוק ההגבלים העסקיים מספר תכליות, וביניהן, עידוד השמירה על כללי התנהגות עסקית הוגנת, חיזוק הגנת הצרכן וקידום התחרות בין גורמים עסקיים שונים. צמצום האפשרות להגיש תובענה ייצוגית עלול שלא לעמוד בקנה אחד עם תכליות אלו שכן, התובענה הייצוגית הינה חלק ממערך ה"אכיפה הפרטית" על ידי הציבור. אשר לחוק הבנקאות, נטען, כי התכלית העומדת בבסיס חוק הבנקאות - צמצום פערי הכוחות שבין התאגידים הבנקאיים לאזרח - תוגשם במידה טובה יותר אם לא תחסם דרכן של עיריות, אשר ככלל הנן בעלות עוצמה כלכלית רבה יותר מזו של אזרח מן השורה לנהל תובענה ייצוגית. חוקים אלו נועדו לשם הגנה על אינטרסים של הציבור הרחב, ובכלל אלה תאגידים ועיריות, ולכן אין זה מוצדק לשלול מהם את האפשרות להגיש תובענה כאמור. העירייה אינה פועלת לשם השאת רווחים וכפופה לנורמות נוקשות מתחום דיני המנהל הציבורי המחייבות אותה, בין היתר, בשקיפות, בעמידה בהוראות החוק ובכללי הצדק הטבעי. בכך, כך נטען, יש כדי לנטרל קשיים שונים המתעוררים בעקבות השימוש בכלי דיוני זה.

           עוד נטען, כי קיים דמיון ניכר בין הגשת תביעה ייצוגית ובין הגשת עתירה לבג"ץ. בשני ההליכים עשוי העותר (או התובע) לייצג אינטרס רחב יותר מהאינטרס האישי והפרטני שלו וההכרעה המשפטית בעניינו עשויה להשפיע על רבים אחרים. בית המשפט הגבוה לצדק צמצם באופן משמעותי את הדרישה, כי העותר יצביע על "זכות עמידה" וזאת לאור היתרונות אשר צפויים לצמוח לכלל הציבור כתוצאה מהגשת העתירה. מאפיינים רבים דומים מתקיימים בתובענה ייצוגית וכשם שאין עירייה מוגבלת בהגשת עתירה לבית המשפט הגבוה לצדק, כך אין כל הצדקה לחסום בפניה את האפשרות ליזום הליך של הגשת תובענה ייצוגית.

           המערערת אינה חולקת על תחולת דיני המשפט הציבורי על פעולותיה. יחד עם זאת, לטענתה, על בית משפט בפניו מובאת בקשה לאישור תובענה כתובענה ייצוגית להכריע בבקשה אך ורק על פי התנאים הקבועים לכך בחוקים מכוחם מוגשת הבקשה ואין בית המשפט מוסמך לבחון את סמכותה של העיריה להגיש בקשה לאישור תובענה כתובענה ייצוגית ואת סבירות החלטתה לעשות כן. על המבקש להשיג על החלטת העיריה להגיש תובענה ייצוגית לעתור נגד ההחלטה בפני הערכאה השיפוטית המוסמכת לדון בכך.

           לגופם של דברים, מוסיפה וטוענת המערערת, אין חולק כי למערערת סמכות להגיש תביעה נגד המשיבים. בכך שההכרעה השיפוטית תיצור "מעשה בית דין" כלפי חברי הקבוצה האחרים אין כדי לשמוט את סמכותה לפעול לבירור טענותיה. יתר על כן, תביעתה האישית הנה תביעה "לוקאלית" במסגרתה צפויות להתברר עילות תביעתה וזכויותיה כלפי המשיבים, וזאת במובחן מתוצאות ההליך המשפטי אשר עלולות להשפיע על גורמים נוספים אחרים. מכל הנימוקים שהובאו, טוענת המערערת, שגה בית המשפט המחוזי בקובעו שאין בסמכותה של העירייה לשמש כתובעת ייצוגית. 

           באי כוחה של המערערת סבורים, כי התוצאה אליה הגיע בית המשפט המחוזי נעוצה בחשש מפני עלויות ניהול ההליך המשפטי על ידי העירייה, אשר מימונן יבוא מכספי הציבור. בהקשר זה נטען, כי במסגרת תובענה ייצוגית, ככלל, התובע אינו נושא בשכר טרחת עורך דינו, אלא זה נקבע על פי תוצאות ההליך. כמו כן, ככלל, התובע בתובענה ייצוגית אינו נושא בתשלום אגרה. אשר על כן, טוענת המערערת, הלכה למעשה, הבחירה לנהל את ההליך המשפטי כתובענה ייצוגית תביא דווקא לחיסכון בכספי הציבור.

           אשר להוצאות המשפט אשר הושתו על המערערת, טוענת היא כי לאור העובדה שעסקינן בסוגיה תקדימית שלא נדונה והוכרעה בעבר והיות שקיים אינטרס ציבורי בהגשתה, יש לפטרה מתשלום ההוצאות שנפסקו, או למצער להפחית את שיעורן.

4.        המשיבים מבקשים להותיר על כנה את החלטת בית המשפט המחוזי. לטענתם, העירייה הנה גוף שהוקם מכוח הדין וסמכויותיה מוגבלות לתחום הסמכויות שהוענקו לה בחוק המסמיך - פקודת העיריות. סמכויות אלה אינן כוללות ייצוג של קבוצת תובעים מכל רחבי הארץ, להבדיל מתביעתה האישית של העיריה המשרתת את האינטרסים של תושביה בלבד. על מנת שתקום סמכות לעירייה לבצע פעולה כזו או אחרת, אין די בכך שהדין אינו מגביל את העירייה מעשות כן, אלא נחוץ היתר מפורש. לנושא התביעה עצמו אין כל אפיון מוניציפאלי וחברי הקבוצה אינם מצויים בשטחה של המערערת. בנסיבות אלו אין בסמכות העירייה להגיש תובענה ייצוגית. החלטת בית המשפט המחוזי נוגעת לנסיבות המקרה דנן ואין משמעות הדבר בהכרח שלא תתכנה נסיבות בהן יאשר בית המשפט תובענה ייצוגית שתבקש עירייה להגיש.

           עוד טוענים המשיבים, כי ניהולה של תובענה ייצוגית על ידי העירייה כרוך בעלויות משמעותיות אשר תמומנה מכספי הציבור. ניהול תובענה ייצוגית ממושך הוא, שכן הוא מחייב הליך מקדמי במסגרתו מתבקש בית המשפט לאשר את הגשת התובענה. על החלטת בית המשפט יכול שיוגשו לבית המשפט העליון ערעור או בקשת רשות ערעור, הליך נוסף המצריך משאבים כספיים רבים. כמו כן, ניהול תובענה ייצוגית חושף את העירייה לסיכון שמא תיאלץ לשפות את הנתבעים בגין הוצאותיהם. לטענת המשיבים, רשות מקומית אינה רשאית לעשות שימוש בתקציבה לכל תכלית אשר תחפוץ בה ושימוש בתקציבה לצורך הגשת תובענה ייצוגית אינו מתיישב עם מנהל תקין שכן, אין זה מתפקידה של העירייה להשקיע כספים למטרות רווח.

           המשיבים מתנגדים להקבלה בין הגשת תובענה ייצוגית על ידי עירייה ובין "עותר ציבורי". לדבריהם, במקרה הראשון נכפית ההכרעה המשפטית על קבוצה גדולה של תובעים בכוח. כמו כן, התובענה הייצוגית מכוונת, ככלל, נגד גופים עסקיים, פרטיים ברובם ואילו עתירה המוגשת לבג"ץ, אף אם היא מוגשת על ידי "עותר ציבורי", מבקשת להשיג על החלטות רשויות השלטון.